讓農(nóng)民利益不受損解讀農(nóng)村土地制度改革八大亮點(diǎn)

2015-1-19 8:49:05 來源：人民網(wǎng)-財(cái)經(jīng)頻道

人民網(wǎng)北京1月19日電（賈興鵬實(shí)習(xí)生李易）日前，中央印發(fā)了有關(guān)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的工作意見，此舉意味著，農(nóng)村土地改革進(jìn)入新階段。對(duì)此，人民網(wǎng)財(cái)經(jīng)記者獨(dú)家專訪了參與農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)有關(guān)問題研討的專家，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、土地管理系教授嚴(yán)金明。

本次農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)提出，將完善土地征收制度，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，完善農(nóng)村宅基地制度。嚴(yán)金明認(rèn)為，改革的一大背景是現(xiàn)在土地增值收益中，農(nóng)民得到的補(bǔ)償總體來說偏低，好多地方農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有保障。

因此，這三項(xiàng)制度對(duì)農(nóng)民來說，是利好政策，這意味著，農(nóng)民的權(quán)益能得到更好保障。此外，農(nóng)民能在新型城鎮(zhèn)化過程之中、在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程之中能分享到更多土地的增值收益。

同時(shí)，解讀農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作意見，嚴(yán)金明認(rèn)為有八大亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)1：探索多元的土地征收制度

探索多元的土地征收制度，這是第一次由中央高層在文件規(guī)定里首次提出。嚴(yán)金明介紹，目前我國(guó)的征收制度基本上是按照土地管理法來實(shí)施的，在土地征收的方式、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面，基本上全國(guó)法律規(guī)定是相同的。比如說，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地管理法規(guī)定了給農(nóng)民補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，即土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置補(bǔ)助費(fèi)，這兩塊加起來，不超過土地前三年平均產(chǎn)值的30倍，這是法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在很多地方很難實(shí)行，已經(jīng)名存實(shí)亡。全國(guó)區(qū)域差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，土地本身區(qū)位性很大，如果按照農(nóng)業(yè)種糧的用途進(jìn)行補(bǔ)償，就存在著很大爭(zhēng)論。嚴(yán)金明表示，全國(guó)一些地方都在探討各種方式，如提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)化補(bǔ)償、自征自用、留地安置、入股分紅等。國(guó)家這么大，提出多元，多方面的探索，這是一個(gè)實(shí)事求是、符合實(shí)際的創(chuàng)新，有利于在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中保障農(nóng)民失地不失業(yè)、失地不失利、失地不失權(quán)。

亮點(diǎn)2：宅基地可自愿有償退出

嚴(yán)金明表示，以前宅基地一般是不能流轉(zhuǎn)的，以前即使退出，宅基地一般也沒有“有償”，退就退了，視為放棄。現(xiàn)在有些地方違背發(fā)展規(guī)律，超越發(fā)展階段，在城鎮(zhèn)化過程之中，農(nóng)民有的“被上樓”，“被上樓”就是強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地，有些農(nóng)民其實(shí)是不情愿的。而現(xiàn)在提出宅基地可自愿有償退出，這是一大亮點(diǎn)。所以，在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。為此，尊重農(nóng)民自行演生適合他們需要的土地制度，依法、自愿、有償、平等，順勢(shì)而為。

亮點(diǎn)3：探索制定土地征收目錄

按照憲法和土地管理法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以征收農(nóng)民的土地。但它的前提條件一定要注意是公共利益。實(shí)際上，現(xiàn)在的一切建設(shè)，無論是公共的，還是非公共的，都是走的征地。

然而，即使一般認(rèn)為是公益性的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，現(xiàn)在的情況也發(fā)生了改變。比如有的是盈利性的貴族學(xué)校，有的是高收費(fèi)的幼兒園，完全以盈利為目的的教育，就不能說也走征地這個(gè)方式。還有像針對(duì)高收入群體的高收費(fèi)醫(yī)院，這一些可能就要排除在土地征收范圍之外了。

嚴(yán)金明表示，制定了土地征收目錄，未來的征地范圍可能要縮小，征地的目錄將來要確定它的原則，確定制定征地目錄的具體方式和方法，列舉出具體哪一些屬于征地范圍，這樣就會(huì)比較明確了。

亮點(diǎn)4：可復(fù)制、可推廣

這次的改革不是就改革談改革，不是就這個(gè)地方談這個(gè)地方，而是試點(diǎn)做出來的經(jīng)驗(yàn)要具有可復(fù)制性、可推廣性。因此，嚴(yán)金明認(rèn)為，相對(duì)于以前僅在部分區(qū)域或地方開展的改革，本次的試點(diǎn)的示范性會(huì)更強(qiáng)，影響效果會(huì)更大。改革成功的經(jīng)驗(yàn)就會(huì)為《土地管理法》以及相關(guān)法律法規(guī)的修訂提供強(qiáng)有力的支撐。

亮點(diǎn)5：更高層次提出同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享

嚴(yán)金明認(rèn)為，讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)不是首次提出來，雖然一直都在提，一直都在沿著這個(gè)方向努力，但一直沒有改到位，一直沒有實(shí)現(xiàn)。本次以習(xí)近平總書記為組長(zhǎng)的深改領(lǐng)導(dǎo)小組，從更高層次提出來要同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享，這就為統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)提出明確的目標(biāo)。

亮點(diǎn)6：建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

嚴(yán)金明認(rèn)為，現(xiàn)在征地矛盾很多，一些地方?jīng)_突很大，社會(huì)影響惡劣，在新聞報(bào)道中屢見不鮮。而征地糾紛的主要原因就是農(nóng)民利益得不到保障，在利益平衡，利益分配等方方面面，不公開、透明等。

因此建立社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估很有必要，比如征這塊地，要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要評(píng)估會(huì)不會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，這也是為了杜絕征地拆遷事故頻發(fā)的一個(gè)新亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)7：?jiǎn)栴}導(dǎo)向和底線思維

嚴(yán)金明認(rèn)為，農(nóng)村土地制度的改革其實(shí)也是“摸著石頭過河”，為此就必須“摸清”農(nóng)村土地制度現(xiàn)在存在哪些問題，分析問題產(chǎn)生的原因，從而解決問題。農(nóng)村土地管理制度改革的關(guān)鍵是土地收益分配的合理化問題，目前社會(huì)分配是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標(biāo)，農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配是收入分配里的一個(gè)重要領(lǐng)域，存在不少問題，改革十分迫切。

善用底線思維，就是這個(gè)“摸索”的過程需要守住底線、防患未然,，才能掌握改革實(shí)踐的主動(dòng)權(quán)�，F(xiàn)在底線已經(jīng)明確，就是堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革“三條底線”都很重要，但“農(nóng)民利益不受損”這條底線，尤其需要引起全社會(huì)高度重視，絕不能依靠權(quán)力突破這條底線，這是農(nóng)村土地制度改革能否向縱深推進(jìn)的一大關(guān)鍵。只有這樣，農(nóng)村土地制度改革才能得到農(nóng)民的理解和支持。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向和底線思維，以前也說過，不是沒有，但是這次改革試點(diǎn)把它作為這個(gè)方面的一個(gè)大原則，更加強(qiáng)化了問題和底線意識(shí)，是一大亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)8：允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)

嚴(yán)金明認(rèn)為，以往很多改革，都是在現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)之上去改的，但大的改革很可能就要突破現(xiàn)有的法律法規(guī)，這是以往改革的最大難點(diǎn)，好多地方因此改革不下去。

這次提出來，試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)條款。嚴(yán)金明表示，以前沒有這樣明確來說，也不敢說，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。其實(shí)，安徽小崗村當(dāng)年土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和深圳當(dāng)年的城鎮(zhèn)土地使用制度改革，就是在突破當(dāng)時(shí)法律法規(guī)架構(gòu)下進(jìn)行的。

嚴(yán)金明認(rèn)為，判斷改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)不一定是已有的法律，而應(yīng)該是法理，看是否符合法理的本質(zhì)和法律的精神。改革就要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系以及上層建筑的法律制度，應(yīng)該鼓勵(lì)勇于探索、大膽探索，允許探索中采取的解決新問題、新情況的措施辦法，以有利于生產(chǎn)力的發(fā)展和有利于農(nóng)民增加收入為標(biāo)準(zhǔn)，少評(píng)論、少指責(zé)、少追究，并給機(jī)會(huì)允許改進(jìn)完善。因此可以這么說，這次農(nóng)村土地改革的力度更大，環(huán)境更寬松。

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