黨報談戶籍改革：讓農(nóng)民進退有路 資源傾斜小城市
更新時間：2014-8-25 8:52:26 來源：新華網(wǎng)
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“也就是戶口登記統(tǒng)一了，但現(xiàn)在轉(zhuǎn)為城市戶口我可不愿意！將來轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)，看看再說�！绷钠饝艏贫雀母�，老家在四川仁壽縣農(nóng)村的保潔員王芳快人快語。
7月30日，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。幾十年來城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度終于開始淡出歷史舞臺。
城門敞開了，但不少城外人卻像王芳那樣，觀望態(tài)度濃厚。據(jù)四川統(tǒng)計局調(diào)查，四川進城務工人員中明確愿意將戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的只有10.7%。同時許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城市卻長期落不了戶。
看來，戶改遠非換個戶口本那么簡單。讓觀望的人愿意落戶，想落戶卻落不了的人夢想成真，還需協(xié)同推進一系列配套改革，采取一系列配套措施。這應成為下一步深化戶改的著力點。
農(nóng)村產(chǎn)權改革待推進
讓農(nóng)民吃下“三權定心丸”，進退有路，才能解除進城落戶的后顧之憂
中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所黨委書記張車偉認為，過去的城鄉(xiāng)二元戶籍制度實際上劃分了城市人和農(nóng)村人的不同待遇，城市有較為完善的公共服務和社會保障，而農(nóng)村主要通過土地集體所有制來保障農(nóng)民的基本社會福利。
“轉(zhuǎn)城市戶口后土地可能得收回，到時弄不好連最后的退路都沒了�！蓖醴嫉莱隽撕芏噢r(nóng)民的顧慮。多項調(diào)查顯示，目前絕大多數(shù)農(nóng)民不愿拿土地換城市戶口。
土地是農(nóng)民安身立命的根本，但眼下不少地方農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權確權頒證工作還沒完成。根據(jù)現(xiàn)行的土地承包法，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應將承包地交回發(fā)包方，不交回的發(fā)包方可以收回。如此之下，農(nóng)民對進城落戶自然心存顧慮。
為打消農(nóng)民顧慮，農(nóng)地承包經(jīng)營權、農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權這“三權”的確權頒證工作正加快推進，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革也正積極推進。這些工作將給農(nóng)民進城吃下“定心丸”，也為下一步賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利奠定產(chǎn)權基礎。
但不可否認，目前農(nóng)民“三權”保障制度還不盡完善，因此，此次《意見》明確，現(xiàn)階段不得以農(nóng)民放棄或者退出“三權”作為落戶城市的前提條件。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長何宇鵬認為，這相當于給擔心喪失“三權”的進城農(nóng)民打了一針強心劑，同時也傳遞了一個重要的政策信號：戶改要堅持尊重群眾意愿，堅決不能強迫把農(nóng)民“拉進城”“被落戶”。
記者注意到，有人質(zhì)疑：農(nóng)民保留“三權”進城，又享受均等的公共服務，對城里人是否公平？
對此，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室副局長趙陽提醒大家，注意《意見》里提出的“現(xiàn)階段”這個限定詞，這是根據(jù)我國現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會成熟程度作出的科學安排。新型城鎮(zhèn)化是一個很長的歷史過程，現(xiàn)階段保留“三權”就是要讓農(nóng)民進退有路，使推進城鎮(zhèn)化更加順利。“將來隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，公共服務水平和均等化程度進一步提高，有關進城農(nóng)民‘三權’的制度安排和相關法律應當會進一步調(diào)整完善。”
福利制度改革盼提速
協(xié)同推進住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等改革，建設城鄉(xiāng)平等的福利制度體系
農(nóng)民工對落戶城市態(tài)度猶豫的另一個重要原因，是大多數(shù)農(nóng)民工沒能在城里享受均等化的公共服務。
“打工一輩子，在杭州也買不了一套房！”望著城市高企的房價，年近30的林杰只能在老家縣城買了套房，結(jié)了婚，目前夫妻兩人租住在工廠附近的城鄉(xiāng)接合部。
林杰的住房現(xiàn)狀在農(nóng)民工中非常典型。國務院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查顯示，八成多農(nóng)民工對在務工地的居住情況不滿意，想在務工地定居并成為市民的農(nóng)民工中，近六成想申請保障性住房。
“沒房就沒根，在城里就不算有家�！边@種觀念在農(nóng)民工中普遍存在。眼下，雖然已有越來越多城市開始把符合條件的農(nóng)民工納入到住房保障體系，但真正能申領到的還是鳳毛麟角。
住房和城鄉(xiāng)建設部總經(jīng)濟師馮俊表示，下一步對沒有落戶但已取得居住證的進城務工農(nóng)民，符合條件的將逐步納入所在城市住房保障體系；對不符合住房保障條件的，用工企業(yè)要為他們提供符合安全衛(wèi)生條件的居住場所。
除了住房保障，讓子女接受平等教育也成為越來越多農(nóng)民工的強烈訴求。
“五證不全，今年孩子不能在北京繼續(xù)讀高中了。哎！即使接著讀，過兩年也得回老家高考。”新學期開學在即，黃霞結(jié)束了在北京的打工生活，回到河南滑縣老家照顧兒子。
“讓隨遷子女平等接受教育特別是參加異地高考，這是戶籍制度配套改革中最難啃的硬骨頭，特別是教育資源集中的特大城市，孩子升學的競爭優(yōu)勢是這些地方戶籍高含金量的核心體現(xiàn)。”張車偉認為，眼下特大城市應逐步允許有完整學籍、父母又有居住證的隨遷子女在當?shù)貐⒓痈呖肌?/P>
硬骨頭已經(jīng)“開啃”。今年有28個省市開始實行異地高考，5.6萬名隨遷子女報名。教育部副部長劉利民表示，下一步各地要把進城務工人員隨遷子女納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，因地制宜合理確定入學和升學政策，保障他們平等接受教育。
實際上，除了住房保障和教育，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列“二元化”福利制度都在不同程度上阻礙“一元化”戶改的深入推進。協(xié)同推進這些改革，逐步建設一個城鄉(xiāng)平等的福利制度體系，應成為下一步戶籍制度配套改革的重點。
“現(xiàn)在，福利制度一元化改革的基本框架已經(jīng)形成，路線圖也逐漸清晰�！睆堒噦ヅe例說，新農(nóng)保和城居保已經(jīng)并軌，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法7月實行，農(nóng)民工以后不管到哪里干，養(yǎng)老保險都接著算�！跋乱徊疥P鍵是各地要加快落實�！�
如何加快落實？建立科學合理的成本分擔機制是核心。
農(nóng)民要進城落戶，需要城市配套基礎設施和公共服務，目前這一投入成本不少要靠輸入地政府承擔。多家權威機構測算表明，一個農(nóng)民工市民化成本超過10萬元。
“戶改要深入推進，還須完善財力保障方面的配套改革�！痹诤斡铢i看來，首先要厘清中央和地方政府各自的責任是什么，建立事權和支出責任相適應的制度，完善地方稅收體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機制，使地方政府有足夠的財力支撐這方面的支出。
中小城市吸引力應增強
公共資源的“增量”部分應優(yōu)先向中小城市傾斜
人往高處走。特大城市機會多、選擇多，很多人都想往里扎；但另一方面，嚴格控制特大城市人口規(guī)模確有現(xiàn)實必要性。特大城市成為此次戶改的焦點、難點所在。
從長遠來說，增強中小城市吸引力，方能為特大城市分流減壓。然而，從落戶意愿看，時下中小城市的魅力卻稍顯不足。國務院發(fā)展研究中心課題組2013年的相關研究顯示，農(nóng)民工流動人口68%愿意落戶大城市，32%愿意落戶中小城市。
“就業(yè)機會少、收入低、發(fā)展空間小，醫(yī)療、教育等公共服務差，特別是文化資源匱乏�！� 林杰道出了不愿回老家縣城安家立業(yè)的理由。
如何提升中小城市的吸引力？國家發(fā)改委秘書長李樸民介紹，下一步要按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的要求，改善中小城市的交通條件；加強市政基礎建設，引導教育、醫(yī)療等公共資源配置向中小城市傾斜；同時夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，鼓勵引導產(chǎn)業(yè)項目，在資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘胁季�，中小城市要依托自身�?yōu)勢，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。
張車偉認為，公共資源的“存量”改變不易，而“增量”部分應優(yōu)先向中小城市傾斜，同時將大城市資源向中小城市轉(zhuǎn)移和擴散也是重要途徑，比如政府可以通過引導優(yōu)質(zhì)教育院校和醫(yī)療機構設立分支機構等方式，改善中小城市的公共資源配置。
何宇鵬表示，要通過加大轉(zhuǎn)移支付等方式，進一步縮小不同城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)間發(fā)展差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務全域均等化，這樣勞動力才能低成本、更自由地流動，從而為中國經(jīng)濟社會發(fā)展提供更為強勁的動力和紅利。
延伸閱讀
戶籍制度改革沿革
1958年，我國頒布《戶口登記條例》，在當時對控制城鎮(zhèn)人口數(shù)量，緩解城市承受壓力發(fā)揮了積極作用。
1984年10月，國務院發(fā)出《關于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定：申請到集鎮(zhèn)(指縣以下集鎮(zhèn)，不含城關鎮(zhèn))務工、經(jīng)商、服務的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，公安部門應準予落常住戶口，發(fā)給《自理糧戶口簿》。
1985年7月，公安部頒布實施《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，規(guī)定要求做到來人登記，走人注銷；暫住時間擬超過三個月的十六周歲以上人口，須申領《暫住證》。
1993年6月，戶籍制度改革文件起草小組草擬了《國務院關于戶籍制度改革的決定》，對當時的戶籍制度進行了力度較大的改革。
2001年，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，提出對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。
2006年10月，公安部門進一步努力深化戶籍制度改革。本次戶籍制度深化改革的重點是擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移的限制。
2014年7月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。（記者 顧仲陽）
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“也就是戶口登記統(tǒng)一了，但現(xiàn)在轉(zhuǎn)為城市戶口我可不愿意！將來轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)，看看再說�！绷钠饝艏贫雀母铮霞以谒拇ㄈ蕢劭h農(nóng)村的保潔員王芳快人快語。
7月30日，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。幾十年來城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度終于開始淡出歷史舞臺。
城門敞開了，但不少城外人卻像王芳那樣，觀望態(tài)度濃厚。據(jù)四川統(tǒng)計局調(diào)查，四川進城務工人員中明確愿意將戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的只有10.7%。同時許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城市卻長期落不了戶。
看來，戶改遠非換個戶口本那么簡單。讓觀望的人愿意落戶，想落戶卻落不了的人夢想成真，還需協(xié)同推進一系列配套改革，采取一系列配套措施。這應成為下一步深化戶改的著力點。
農(nóng)村產(chǎn)權改革待推進
讓農(nóng)民吃下“三權定心丸”，進退有路，才能解除進城落戶的后顧之憂
中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所黨委書記張車偉認為，過去的城鄉(xiāng)二元戶籍制度實際上劃分了城市人和農(nóng)村人的不同待遇，城市有較為完善的公共服務和社會保障，而農(nóng)村主要通過土地集體所有制來保障農(nóng)民的基本社會福利。
“轉(zhuǎn)城市戶口后土地可能得收回，到時弄不好連最后的退路都沒了�！蓖醴嫉莱隽撕芏噢r(nóng)民的顧慮。多項調(diào)查顯示，目前絕大多數(shù)農(nóng)民不愿拿土地換城市戶口。
土地是農(nóng)民安身立命的根本，但眼下不少地方農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權確權頒證工作還沒完成。根據(jù)現(xiàn)行的土地承包法，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應將承包地交回發(fā)包方，不交回的發(fā)包方可以收回。如此之下，農(nóng)民對進城落戶自然心存顧慮。
為打消農(nóng)民顧慮，農(nóng)地承包經(jīng)營權、農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權這“三權”的確權頒證工作正加快推進，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革也正積極推進。這些工作將給農(nóng)民進城吃下“定心丸”，也為下一步賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利奠定產(chǎn)權基礎。
但不可否認，目前農(nóng)民“三權”保障制度還不盡完善，因此，此次《意見》明確，現(xiàn)階段不得以農(nóng)民放棄或者退出“三權”作為落戶城市的前提條件。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長何宇鵬認為，這相當于給擔心喪失“三權”的進城農(nóng)民打了一針強心劑，同時也傳遞了一個重要的政策信號：戶改要堅持尊重群眾意愿，堅決不能強迫把農(nóng)民“拉進城”“被落戶”。
記者注意到，有人質(zhì)疑：農(nóng)民保留“三權”進城，又享受均等的公共服務，對城里人是否公平？
對此，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室副局長趙陽提醒大家，注意《意見》里提出的“現(xiàn)階段”這個限定詞，這是根據(jù)我國現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會成熟程度作出的科學安排。新型城鎮(zhèn)化是一個很長的歷史過程，現(xiàn)階段保留“三權”就是要讓農(nóng)民進退有路，使推進城鎮(zhèn)化更加順利。“將來隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，公共服務水平和均等化程度進一步提高，有關進城農(nóng)民‘三權’的制度安排和相關法律應當會進一步調(diào)整完善�！�
福利制度改革盼提速
協(xié)同推進住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等改革，建設城鄉(xiāng)平等的福利制度體系
農(nóng)民工對落戶城市態(tài)度猶豫的另一個重要原因，是大多數(shù)農(nóng)民工沒能在城里享受均等化的公共服務。
“打工一輩子，在杭州也買不了一套房！”望著城市高企的房價，年近30的林杰只能在老家縣城買了套房，結(jié)了婚，目前夫妻兩人租住在工廠附近的城鄉(xiāng)接合部。
林杰的住房現(xiàn)狀在農(nóng)民工中非常典型。國務院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查顯示，八成多農(nóng)民工對在務工地的居住情況不滿意，想在務工地定居并成為市民的農(nóng)民工中，近六成想申請保障性住房。
“沒房就沒根，在城里就不算有家�！边@種觀念在農(nóng)民工中普遍存在。眼下，雖然已有越來越多城市開始把符合條件的農(nóng)民工納入到住房保障體系，但真正能申領到的還是鳳毛麟角。
住房和城鄉(xiāng)建設部總經(jīng)濟師馮俊表示，下一步對沒有落戶但已取得居住證的進城務工農(nóng)民，符合條件的將逐步納入所在城市住房保障體系；對不符合住房保障條件的，用工企業(yè)要為他們提供符合安全衛(wèi)生條件的居住場所。
除了住房保障，讓子女接受平等教育也成為越來越多農(nóng)民工的強烈訴求。
“五證不全，今年孩子不能在北京繼續(xù)讀高中了。哎！即使接著讀，過兩年也得回老家高考�！毙聦W期開學在即，黃霞結(jié)束了在北京的打工生活，回到河南滑縣老家照顧兒子。
“讓隨遷子女平等接受教育特別是參加異地高考，這是戶籍制度配套改革中最難啃的硬骨頭，特別是教育資源集中的特大城市，孩子升學的競爭優(yōu)勢是這些地方戶籍高含金量的核心體現(xiàn)�！睆堒噦フJ為，眼下特大城市應逐步允許有完整學籍、父母又有居住證的隨遷子女在當?shù)貐⒓痈呖肌?/P>
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實際上，除了住房保障和教育，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列“二元化”福利制度都在不同程度上阻礙“一元化”戶改的深入推進。協(xié)同推進這些改革，逐步建設一個城鄉(xiāng)平等的福利制度體系，應成為下一步戶籍制度配套改革的重點。
“現(xiàn)在，福利制度一元化改革的基本框架已經(jīng)形成，路線圖也逐漸清晰�！睆堒噦ヅe例說，新農(nóng)保和城居保已經(jīng)并軌，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法7月實行，農(nóng)民工以后不管到哪里干，養(yǎng)老保險都接著算�！跋乱徊疥P鍵是各地要加快落實。”
如何加快落實？建立科學合理的成本分擔機制是核心。
農(nóng)民要進城落戶，需要城市配套基礎設施和公共服務，目前這一投入成本不少要靠輸入地政府承擔。多家權威機構測算表明，一個農(nóng)民工市民化成本超過10萬元。
“戶改要深入推進，還須完善財力保障方面的配套改革�！痹诤斡铢i看來，首先要厘清中央和地方政府各自的責任是什么，建立事權和支出責任相適應的制度，完善地方稅收體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機制，使地方政府有足夠的財力支撐這方面的支出。
中小城市吸引力應增強
公共資源的“增量”部分應優(yōu)先向中小城市傾斜
人往高處走。特大城市機會多、選擇多，很多人都想往里扎；但另一方面，嚴格控制特大城市人口規(guī)模確有現(xiàn)實必要性。特大城市成為此次戶改的焦點、難點所在。
從長遠來說，增強中小城市吸引力，方能為特大城市分流減壓。然而，從落戶意愿看，時下中小城市的魅力卻稍顯不足。國務院發(fā)展研究中心課題組2013年的相關研究顯示，農(nóng)民工流動人口68%愿意落戶大城市，32%愿意落戶中小城市。
“就業(yè)機會少、收入低、發(fā)展空間小，醫(yī)療、教育等公共服務差，特別是文化資源匱乏�！� 林杰道出了不愿回老家縣城安家立業(yè)的理由。
如何提升中小城市的吸引力？國家發(fā)改委秘書長李樸民介紹，下一步要按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的要求，改善中小城市的交通條件；加強市政基礎建設，引導教育、醫(yī)療等公共資源配置向中小城市傾斜；同時夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，鼓勵引導產(chǎn)業(yè)項目，在資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘胁季郑行〕鞘幸劳凶陨韮?yōu)勢，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。
張車偉認為，公共資源的“存量”改變不易，而“增量”部分應優(yōu)先向中小城市傾斜，同時將大城市資源向中小城市轉(zhuǎn)移和擴散也是重要途徑，比如政府可以通過引導優(yōu)質(zhì)教育院校和醫(yī)療機構設立分支機構等方式，改善中小城市的公共資源配置。
何宇鵬表示，要通過加大轉(zhuǎn)移支付等方式，進一步縮小不同城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)間發(fā)展差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務全域均等化，這樣勞動力才能低成本、更自由地流動，從而為中國經(jīng)濟社會發(fā)展提供更為強勁的動力和紅利。
延伸閱讀
戶籍制度改革沿革
1958年，我國頒布《戶口登記條例》，在當時對控制城鎮(zhèn)人口數(shù)量，緩解城市承受壓力發(fā)揮了積極作用。
1984年10月，國務院發(fā)出《關于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定：申請到集鎮(zhèn)(指縣以下集鎮(zhèn)，不含城關鎮(zhèn))務工、經(jīng)商、服務的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，公安部門應準予落常住戶口，發(fā)給《自理糧戶口簿》。
1985年7月，公安部頒布實施《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，規(guī)定要求做到來人登記，走人注銷；暫住時間擬超過三個月的十六周歲以上人口，須申領《暫住證》。
1993年6月，戶籍制度改革文件起草小組草擬了《國務院關于戶籍制度改革的決定》，對當時的戶籍制度進行了力度較大的改革。
2001年，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，提出對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。
2006年10月，公安部門進一步努力深化戶籍制度改革。本次戶籍制度深化改革的重點是擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移的限制。
2014年7月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。（記者 顧仲陽）
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